從抗疫斗爭看中國的國家治理理論及其比較優勢
來源:光明日報 2020/07/08 10:02:48 作者:楊光斌
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導讀: 中國學者把國家治理能力當作一種研究范式,與以政體為范式的西方政治學傳統形成鮮明區別。

防控新冠肺炎疫情的實踐為比較政治研究提供了百年不遇的大案例,不同國家在同一時期面對同樣的治理危機所采取的不同對策,深刻而生動體現了不同制度的差異性,以及不同制度在特定重大議題上的優劣,并直接通過各自秉承的治理觀念與理論而表現出來。

以個人權利為價值導向的西方治理理論存在內在缺陷

治理理論來自20世紀90年代初世界銀行專家對于南撒哈拉沙漠國家的政策設計。他們認為,這些國家出現普遍性的國家失敗,根源在于無能為力的政府,而替代性方案就是加強非政府組織、各種社會組織乃至個人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題,強調個人和社會的替代性作用。顯然,西方這種治理理論的價值觀就是以個體權利為核心的自由主義。以作為新自由主義宣言的“華盛頓共識”的提出為開端,強調社會作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開來,“無政府的治理”成為治理主義者的信仰,他們認為去政府化的治理才能實現公正透明,才會有政治合法性。

問題在于,在很多發展中國家,國家—社會關系屬于“普力奪社會”或“強社會中的弱國家”,國家被嵌入各種社會關系網絡之中而難得自主性。在此情境下,再主張進一步去國家化而強化社會的權力(權利),這樣的國家—社會關系不是更惡化了嗎?對此,曾經大力鼓吹治理理論的福山有過深刻反省。要知道,“組織起來”依然是很多發展中國家國家建設的優先議程。

這是比較政治發展研究給我們的基本知識。人們的認知能力與社會科學的發展水平密切相關,在缺乏比較政治學基本知識的前提下,各種與發展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免,甚至變成某種“道德”標準。現在,人們終于看到,主張個體權利的治理理論在很多發展中國家并不能起到良治的作用,南撒哈拉沙漠國家并沒有因為出產了治理理論而變得“善治”,絕大多數發展中國家的治理水平也并沒有因此得以提升。

這種以個體權利為價值導向的治理理論在常規性議題上都無能為力,在危機治理面前更是束手無策。面對此次疫情,“群體免疫”式的對策說到底就是個人的死活是個人的事,政府不對人命關天這等大事負責。堅持這種社會達爾文主義,只能坐等成千上萬的人失去自由主義主張的最重要的權利——生命。在這種價值體系下,即使政府努力作為,也可能會因為民眾太過看重個人權利而失控。

具有“中國性”的治理理論:國家治理理論

在與治理理論這種強勢話語的對話中,中國政治學人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然,“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問題。黨的十八屆三中全會正式提出“國家治理體系和治理能力現代化”的命題,得到各界的熱烈呼應。無疑,這種社會科學化的政治表述是以學術研究積累為基礎的。

當西方的治理理論大行其道時,主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學者提出了作為研究范式的“國家治理范式”,認為國家治理包括政治價值、政治認同、公共政策、社會治理等幾個方面。“國家治理體系和治理能力現代化”的命題被提出后,國家治理與西方治理理論被明確區分開來,認為“社會主義國家的國家治理,本質上既是政治統治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結合,也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合。在馬克思主義國家理論話語體系中,‘治理’是社會主義國家政治統治與政治管理的有機結合”。對此,需要注意避免兩種認識上的偏差:一是簡單套用西方“治理”概念解釋我國全面深化改革的目標,二是簡單認為“治理”概念只是西方當代政治理論和管理理論的專利。

中國國家治理現代化的要點

當代中國要努力實現的國家治理現代化,包括但不限于如下要點:

第一,國家治理現代化是國家或政府主導的國家治理體系的現代化。個人權利理論也倡導“人民”,但那只不過是“人民”符號下的個人而已。歷史表明,人民利益不會自動實現,只能由國家或者政府去代表、去努力。這是一個誰主導國家治理體系的關鍵性問題。我們常說國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會治理,應該說,社會治理的提法是對治理理論的揚棄,從社會管理轉變為社會治理。在治理領域,國家治理體系包括政治治理、經濟治理、文化治理、軍事治理、生態治理等。無論是在制度層次上還是在治理領域上,治理主體都是國家或者政府,必然包括統治和管理,但并不排斥社會的作用。治理主體的確立,與西方治理理論作了根本性的區分,但適當吸收了其有益成果,比如社會治理之說。正如有學者總結的:“國家治理概念強調了轉型社會國家發揮主導作用的重要性,同時也考慮到了治理理念所強調的社會訴求,是一個更為均衡和客觀的理論視角。”有學者在梳理國內外治理文獻后總結道,治理“指的是公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力,而不是指任何特定的公共管理(治國理政)的方式、方法與途徑,不是指市場化、私有化,不是指‘無需政府的治理’,不是指‘多一些治理,少一些統治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規范性宣示,是“空洞的能指”,在實踐中不解決任何問題。

第二,國家治理現代化的核心是國家治理能力問題。同樣的制度為什么治理績效有著天壤之別?關鍵在于治理能力的不同。政治學理論關于統治能力、治理能力的討論并不少見,但主要視其為政治現象而少有上升為能夠用來分析政治現象的政治理論。傳統的國家能力理論包括合法化能力、財政汲取能力等,但分析解釋力有限。合法化能力可謂無所不包,不具分析性;而財政汲取能力則太過具體。與此不同,中國學者把國家治理能力當作一種研究范式,與以政體為范式的西方政治學傳統形成鮮明區別。具體而言,國家治理首先要處理國家與社會的關系,“體制吸納力”對于不同的階層具有不同的內涵;其次,國家治理是關于制度之間、部門之間的協調與整合,國家治理能力因此體現為“制度整合力”;最后,國家治理事關政策制定和有效執行問題,國家治理能力事實上就是“政策執行力”。由“體制吸納力—制度整合力—政策執行力”所構成的國家治理能力,事實上成為一種分析性概念,用以比較分析不同國家不同層面的治理能力和治理績效,這是一種系統化但又非對稱性的、非意識形態化的分析性理論,對于針對性地提升國家治理能力的作用不言而喻。

第三,國家治理現代化理論回答了如何保障國家治理能力這個核心和根本問題。一個超大規模國家的政治特征,不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性,還有多等級的制度所構成的層次性,多元性和層次性構成了權力的非對稱性。在多元性、層次性和非對稱性的制度體系中,要提升國家治理能力是非常困難的,但民主集中制確保了制度的協調性和整合性,成為國家治理能力的重要保證。在這次戰疫中,表現為政策形式的中國國家治理理論的優勢發揮得淋漓盡致,因而才能迅速地遏制疫情蔓延。為了人民生命健康,可以不惜一切代價;“舉國體制”同時完美地實現了國家與社會的合作治理,證明了這個體制的強大治理能力;而舉國體制和國家治理能力的深層結構則是民主集中制組織原則。

觀念會產生政策,錯誤的觀念必然導致錯誤的政策。對于國家治理而言,因沒有自主性觀念和自主性理論而犯下顛覆性戰略性錯誤的國家,在歷史上并不鮮見。在觀念交鋒與文明互鑒中,中國政治學在涉及“國家”的一些關鍵詞上進行了護衛性建構,初步形成了自主性政治學知識體系和話語體系,為增強中國特色社會主義道路自信和制度自信提供了理論基礎。

(作者:楊光斌,系中國人民大學國際關系學院政治學系教授)

原標題:從抗疫斗爭看中國的國家治理理論及其比較優勢

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